De la Ley General de Asentamientos Humanos, a la Ley General de las Ciudades y el Territorio
Los retos que encara el país en materia de asentamientos humanos son muy variados y para enfrentarlos, es necesaria una reforma urbana que ya obra en el senado de la república como iniciativa, pero que a pesar de su trascendencia, permanece en lista de espera.
De acuerdo con el estudio “Reforma Urbana, 100 ideas para las ciudades”, elaborado en coordinación por el Centro Mario Molina, el Instituto Mexicano para la Competitividad y CTS Embarq México, nuestro país requiere de una gran reforma urbana, que abarque lo institucional, lo legal, lo programático y lo presupuestal a escala nacional: “Nuestras ciudades crecen de acuerdo a un modelo de ocupación del territorio en 3D –Distante, Disperso y Desconectado–, caracterizado por la expansión desproporcionada, fragmentada y no planificada de la mancha urbana”.
El documento señala que mientras que la población urbana de México se duplicó en los últimos 30 años, la superficie urbanizada se multiplicó por seis, lo cual: “resulta altamente improductivo, profundiza la desigualdad y genera altos niveles de contaminación y emisiones de GEI. A su vez, esta situación aumenta el riesgo urbano al cambio climático, potenciado por la ocupación de territorios susceptibles a fenómenos meteorológicos extremos”.
En este sentido, las comisiones unidas de Desarrollo Urbano y Ordenación Territorial, de Desarrollo Municipal, de Vivienda, de Estudios Legislativos y de Estudios Legislativos Segunda, con opinión de la Comisión Especial para el Desarrollo Metropolitano, presentaron un dictamen por el que se expide la Ley General de las Ciudades y el Territorio, la cual pretende reformar, adicionar y derogar la Ley General de Asentamientos Humanos, norma vigente en nuestro país desde 1976, cuando inició con 47 artículos. En 1981, dicha norma fue adicionada con 12 artículos y un título denominado “De la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda urbana”, pero tuvieron que pasar 12 años, para que en 1993, le fueran agregados nuevos capítulos y de entonces a la fecha, no presenta más reformas aprobadas en el pleno.
Tras 19 meses de trabajo, donde participaron legisladores, funcionarios públicos de los tres niveles de gobierno, académicos, representantes de la sociedad civil y de la iniciativa privada como: CTS Embarq, Asociación Mexicana de Urbanistas, Federación de Colegios de Arquitectos de la República, Estudios Metropolitanos de la UNAM, Grupo de Apoyo a la Vivienda, Asociación Mexicana de Institutos Municipales de Planeación y ONU Hábitat, surgió una propuesta para la formulación de la Ley General de las Ciudades y el Territorio, la cual, entre otras cosas, da cabida por primera ocasión al término movilidad, pues el mismo dictamen reconoce que en nuestro país, hace falta vincularla con el desarrollo urbano:
La Ley vigente carece de las orientaciones necesarias para garantizar la movilidad urbana sustentable y de asentamientos humanos más equitativos, ordenados, económicamente competitivos y complementarios, ni las áreas de suelo estratégico o las zonas de riesgo; tampoco permite resolver la necesaria participación social en las políticas públicas de desarrollo urbano y de planeación territorial, ni garantiza que los planes y programas de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial y otros instrumentos se apliquen de manera idónea”.
Por su parte el Director de Desarrollo Urbano y Accesibilidad del CTS Embarq México, Luis Zamorano, coincide “Si tú revisas la ley vigente, la Ley General de Asentamientos Humanos, verás que en ella no viene ni una sola vez la palabra movilidad, tampoco el término de transporte público; entonces la ley vigente separa completamente el tema de la planeación del desarrollo urbano, con la planeación de la movilidad y el transporte público”.
Es el título noveno el que se refiere a la movilidad urbana sustentable, el cual da preponderancia al peatón, explica el senador Francisco Búrquez Valenzuela, Presidente de la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial: “Esta reforma define con claridad la jerarquía de los modos de transporte, priorizando a la persona como peatón y la movilidad colectiva por encima de la movilidad individual motorizada”.
AÚN HAY ÁREAS DE OPORTUNIDAD
Aunque reconoce que la Ley General de las Ciudades y el Territorio, representa un gran avance, el Director para México del Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITDP por sus siglas en inglés), Xavier Treviño, señala que la propuesta de reforma quedó limitada, debido al momento político cuando fue concebida, durante la anterior legislatura: “Cuando tú haces un asunto políticamente bien tejido, los alcances tienen que ser bastante más bajos de lo ideal; no puedes traer a la mesa debates muy complejos porque entonces se va atorar por 40 lugares. La naturaleza de esta reforma es una reforma política bastante viable, pero obviamente con limitantes en muchos temas; me parece que el tema central es la coordinación metropolitana en esta reforma, lo cual es un avance muy grande”.
Advierte que un tema complicado en este marco normativo, son los recursos. “Lo establece de alguna manera la propuesta de reforma, pero de ninguna manera la termina de resolver porque no es facultad de esta ley; hay muchas otras leyes que regulan y muchas otras decisiones de política pública que regulan el tema de recursos federales, por ejemplo, reglas de operación, en fin. La constitución marca claramente que el gobierno federal, no tiene facultades sobre uso de suelo o planeación urbana y una de las cosas que tendríamos que empezar a hacer, es reconocer que el gobierno federal tiene esas dos facultades, y reconocer que también son los municipios y ciudades, las zonas metropolitanas, quienes toman las decisiones”.
El tema de los recursos y su utilización, también es un apartado que para Bernardo Baranda, Director para Latinoamérica del ITDP, es trascendental: “Las zonas metropolitanas reciben recursos, pero pareciera que el fondo para movilidad sustentable lo usan para hacer un paso a desnivel vehicular. Cambiar eso va a tomar más tiempo, es más complejo, requiere más actores y de consultar, pero si no hacemos eso, va a seguir habiendo parches y soluciones parciales. Es lo que debería de adoptar la nueva ley del senado”.
Aunado a las limitantes que muestra la misma reforma, el marco legal en torno a ella, también debe modificarse, señaló la Coordinadora de la Estrategia de Movilidad Sustentable de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), Mariana Orozco Camacho: “Se requiere también una reforma constitucional, hay ciertos temas que no se han planteado, y que de manera paralela debían ponerse sobre la mesa. Uno de ellos y el más importante es que nuestra constitución contempla el derecho a la ciudad; hasta la fecha no podemos garantizar a los ciudadanos como instituciones, que tengan el acceso a los bienes y servicios, que los centros urbanos ofrecen; entonces, cómo vamos a conectar los implementos presupuestarios, los instrumentos de planeación si no hay un derecho de por medio”.
Además, de aprobarse esta norma, la falta de coordinación entre la federación y los municipios, puede provocar que la ley sea letra muerta, señaló Xavier Treviño del ITDP: “Si logramos delimitar muy bien el trabajo de cada uno, creo que podemos hacer cosas muy interesantes, pero para eso hay que vincular los lineamientos de planeación de las zonas metropolitanas, por ejemplo con los recursos federales; entonces, sí necesitamos que hablen el mismo idioma”.
Al respecto, Mariana Orozco señaló: “Corremos el riesgo de tener una ley muy buena, pero que no genere los mecanismos correctos de sinergia y de concurrencia entre las autoridades involucradas… deberíamos tener constitucionalmente, una fortaleza en los artículos que hablan de la coordinación. El 115 y el 27 por ejemplo, hablan de las atribuciones que tienen los estados y los municipios en su caso, sin embargo, no nos dan instrumentos para hacer concurrencia de manera eficiente; creo que todos sabemos que por más que una ley diga, ´se podrán´, ´se deberán´, si esos instrumentos no te lo dicen obligatoriamente, pues pocas autoridades lo pueden hacer”.
EL GRAN CÓDIGO URBANO
La Coordinadora de la Estrategia de Movilidad Sustentable de la SEDATU, señala que la propuesta de la dependencia, es la creación de un gran código urbano: “Que pueda no solamente tener los temas que la ley general de asentamientos humanos ya tiene; por un lado ya se cuenta con una ley de vivienda, hay propuestas para tener leyes de movilidad, ¿pero qué esperamos como país, a tener leyes de todo?. Desde la SEDATU, el subsecretario Nieto lo que ha propuesto es un gran código urbano; no podemos tener leyes separadas y no tener este instrumento que nos permita hablar de todo lo que le acontece a la ciudad y poder dirigir de manera legislativa los esfuerzos en la misma visión integral”.
Con Orozco Camacho coincide el representante en México del programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU Habitat, Erik Vittrup Christensen: “Afortunadamente ahora se está hablando en serio de transformar la ley; yo creo que la aspiración de todos los que están involucrados es realmente hacer una reforma más a fondo, lo cual requeriría una reforma constitucional, que requiere un repensamiento de todo el complejo de legislación que regula las ciudades en transporte, en medio ambiente, en planificación, en vivienda, en servicios básicos, etc. Y en vez de tener 10 leyes generales, tener una ley general de ciudades y territorios como la que se está medio haciendo, lo cual no se va a alcanzar ahora; lo que se está haciendo es una modificación de la ley, un avance, y consideramos que puede ser una reforma importante pero no es la reforma, la reforma urbana. Ojalá y se pueda hacer en esta administración”.
TÍTULO NOVENO DE LA MOVILIDAD URBANA SUSTENTABLE
CAPITULO PRIMERO: De la Movilidad Urbana Sustentable
Artículo 91
Para la accesibilidad de los habitantes a los servicios y satisfactores urbanos; las políticas de movilidad urbana deberán asegurar que las personas puedan elegir libremente la forma de trasladarse a fin de acceder a los bienes, servicios y oportunidades que ofrecen sus centros de población.
Las políticas y programas para la movilidad urbana sustentable será parte del proceso de planeación de los asentamientos humanos.
Artículo 92
Las políticas públicas para la movilidad urbana deberán cumplir con los principios establecidos el artículo 2o de la presente ley, así como contemplar los lineamientos siguientes:
I. Garantizar la máxima interconexión entre vialidades que permitan mayor diversidad de rutas entre destinos y que faciliten el acceso a los satisfactores por medio de la movilidad peatonal y la no motorizada;
II. Fomentar la distribución equitativa del espacio público de vialidades que permita la máxima armonía entre los diferentes tipos de usuarios;
III. Promover la innovación tecnológica de punta, para almacenar, procesar y distribuir información que permita contar con nuevos sistemas, aplicaciones y servicios que contribuyan a una gestión eficiente, así como a la reducción de las externalidades negativas en la materia;
IV. Incrementar la oferta de opciones de servicios y modos de transporte integrados, a los diferentes grupos de usuarios, que proporcionen disponibilidad, velocidad, densidad y accesibilidad que permitan reducir la dependencia del uso del automóvil particular;
V. Implementar políticas y acciones que faciliten la interrelación entre el lugar de vivienda, el empleo y demás satisfactores urbanos, tendientes a disminuir la distancia y frecuencia de los traslados y hacerlos más eficientes, y
VI. Establecer políticas, planes y programas para la prevención de accidentes y el mejoramiento de la infraestructura vial y de movilidad urbana sustentable.
Artículo 93
La Federación, entidades federativas y municipios, en el ámbito de sus competencias, establecerán los instrumentos y mecanismos para garantizar el tránsito a la movilidad urbana sustentable, mediante:
I. El diagnóstico, información, seguimiento y evaluación de las políticas y programas de movilidad urbana sustentable;
II. La gestión de instrumentos en la materia, tales como: cargos por congestión o restricciones de circulación en zonas determinadas; infraestructura peatonal, ciclista o de pacificación de tránsito; sistemas integrados de transporte; zonas de bajas o nulas emisiones; cargos y prohibiciones por parqueo en vía pública; estímulos a autos con baja o nula contaminación; restricciones de circulación para vehículos de carga y autos con menos de tres pasajeros, entre otros, y
III. La priorización, congruencia, eficacia y eficiencia en las inversiones públicas, considerando el nivel de vulnerabilidad de los usuarios, las externalidades que genera cada modo de transporte y su contribución a la productividad de la colectividad.
Capítulo Segundo: Del Sistema de Movilidad Urbana Sustentable y su jerarquía
Artículo 94
La planeación, gestión, ejecución y operación de la movilidad urbana sustentable, deberá contemplar la prioridad en la utilización del espacio vial de acuerdo a la siguiente jerarquía de usuarios:
I. Peatones, en especial personas con discapacidad y personas con movilidad física limitada;
II. Ciclistas o usuarios de cualquier otro medio de transporte no motorizado;
III. Usuarios del servicio de transporte público de pasajeros;
IV. Prestadores del servicio de transporte público de pasajeros;
V. Prestadores del servicio de transporte de carga y distribución de mercancías;
VI. Usuarios de transporte particular e individual motorizado.
Artículo 95
La Federación, entidades federativas y municipios deberán promover en la población la adopción de nuevos hábitos de movilidad urbana sustentable y prevención de accidentes encaminados a mejorar las condiciones en que se realizan los desplazamientos de la población, lograr una sana convivencia en las calles, respetar el desplazamiento del peatón y su preferencia, prevenir conflictos de tránsito, desestimular el uso del automóvil particular, promover el uso intensivo del transporte público y no motorizado y el reconocimiento y respeto a la jerarquía establecida en el artículo anterior.
