La infraestructura pública, una política inconclusa en el Perú - Pasajero7

La infraestructura pública, una política inconclusa en el Perú

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Por Martha Lucía Gutiérrez Echeverri

Secretaria General Red SIMUS

El contexto peruano

Son muchos y variados los cuestionamientos en términos de gestión por resultados que se le atribuyen a la autoridad para la Reconstrucción con Cambios (RCC) desde su creación en el año 2017, como entidad adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) del Perú, para liderar e implementar el Plan de Reconstrucción con Cambios por desastres naturales a raíz de los ocasionados por el fenómeno del niño; entre ellos, la Contraloría General de la República ha hecho público los hallazgos de baja ejecución en proyectos de inversión pública en los tres niveles de gobierno (Regional, Nacional y Local), que amplían la brecha en desarrollo y avance en obras de infraestructura y servicios de saneamiento básico esencial, al dejar de ejecutar un aproximado de 35% del presupuesto destinado a dichas obras con hallazgos de 13 mil situaciones adversas cuya corrección fue solicitada por el órgano de control ante un incumplimiento que se estima en un 62%. En cifras reportadas son algo más de 1.879 obras paralizadas cuyo monto de inversión asciende a S/21 mil 595 millones (Fuente: Sistema Nacional de Obras Públicas Infobras a 31 de diciembre de 2022).

Ante los hallazgos, el contralor de la República del Perú, Nelson Shack, ha propuesto la creación de un Ministerio de Infraestructura que no sólo asuma la RCC sino las demás agencias de infraestructura de otros sectores, por citar algunas como educación (Pronied), salud (Pronis), transporte (Provías). Al paso, la actual presidenta de la República del Perú, Dina Boluarte Zegarra, radicó ante el Congreso de la República el pasado 3 abril, el Proyecto de Ley que crea la Autoridad Nacional de Infraestructura para ejecutar proyectos estratégicos y de alta complejidad que comprende todos los sectores, ya no limitado solo para la adecuación de obras de infraestructura por desastres naturales, para ponerlos a disposición de los tres niveles de gobierno; adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros para la formulación, ejecución y mantenimiento de proyectos o programas de inversión hasta por un periodo de cuatro (4) años.

La obra pública de cara a la Agenda Global de los ODS 2030

Hablar de obra pública en su sentido más amplio, implica referirnos a toda aquella intervención pública de construcción, ya sean de edificaciones, mobiliario, equipamiento e infraestructuras que permita dotar a un territorio para avanzar hacia un desarrollo social, económico, ambiental (recursos hídricos y ecosistemas), inclusivo, resiliente, conectado territorialmente, participativo, que permita mejorar el desarrollo económico, la competitividad y calidad de vida de las personas, con especial énfasis en los sectores más vulnerables. Es importante entender la obra pública como potencial agente catalizador de cambio, según sea su alcance, naturaleza e impacto a nivel regional, nacional o local, más allá de una mirada simplemente hegemónica del desarrollo como crecimiento económico sino centrado en una perspectiva humanista de eliminar brechas y desigualdades que tanto permean a nuestras sociedades de América Latina.

Este enfoque de derechos, nos lleva necesariamente a reconocer la importancia de incluir en los instrumentos de política pública y planeamiento los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 2030, como un referente para la generación de transformaciones de cómo entender e implementar los 17 objetivos, 3 de los cuales interpelan de manera directa a la obra pública, así tenemos: los ODS 6, Agua limpia y saneamiento; 9, Industria, innovación e infraestructura y 11, Ciudades y comunidades sostenibles; mediante la definición clara de metas y objetivos que concretan esos objetivos al 2030, alrededor de los  cuales es posible articular esfuerzos y recursos tanto entre países como entre diferentes niveles de gobierno, a partir de la construcción de políticas de obra pública con visión a no menos de 30 años que garanticen la Política de Sostenibilidad Financiera como una contribución a los cambios y retos que trae consigo el desarrollo sostenible en los países, bajo el entendido de que la infraestructura es una base fundamental para apoyar el crecimiento, la productividad y el bienestar de las comunidades.

No es menos importante considerar el blindaje que se requiere desde el ámbito legislativo, político, institucional/gobernanza de la infraestructura pública y contractual, que posibilite promover cambios estructurantes y una mejor coordinación, integración y construcción de confianza del Estado con el sector privado y la sociedad civil si se quiere avanzar de manera más decidida, eficiente y eficaz en un medio donde se requiere de un trabajo articulado y mancomunado con el mundo privado. Sumado a ello, asociar indicadores de calidad automáticamente a la remuneración y asegurar que las asignaciones que derivan en los pagos, estén adecuadamente reglamentadas e instrumentadas en los contratos; que los proyectos respondan al concepto de «bancabilidad» desde su diseño, es decir, que se tomen en cuenta desde el principio las condiciones que permitirán la viabilidad del producto de financiamiento privado; considerar desde el diseño y planificación de la obra pública así como en los contratos de obra, las externalidades positivas y negativas que puedan permear el proyecto ante contextos variables y cambiantes que permitan mitigar los posibles riesgos e incertidumbres que en su ejecución puedan afectar la estructura de costos y entrega del proyecto, por eso se recomienda no limitar su evaluación a los procedimientos convencionales del llamado “Triángulo de Hierro” (alcance, coste y el tiempo) sino a tener una mirada mucho más holística e integral, en especial para aquellos proyectos de gran complejidad y envergadura que impacten desarrollos estratégicos en los territorios.

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Una mirada a la propuesta del Gobierno del Perú, de cara a las buenas prácticas internacionales

Actualmente, Perú tiene el costo de oportunidad no sólo de cerrar la brecha cualitativa y cuantitativa de infraestructura que arrastra para mejorar la productividad para su crecimiento sostenido y la calidad en la dotación de infraestructura, pero no cualquiera, sino una dotación de la infraestructura diseñada y adecuada para los fines del desarrollo sostenible de cara a los ODS si aspira ingresar a la OCDE, ya que con la creación de la ANI en los términos en que está planteada la iniciativa legislativa, no denota una solución que apunte a resolver de fondo el problema público generalizado de ineficiencia en la gestión de resultados, ya que el enfoque de gobernanza propuesto está orientado más a una Unidad ejecutora y de gestión que formula proyectos que una institucionalidad robusta que considere:

i) Asignar de manera concreta la competencia funcional que diseñe, formule, lidere e implemente una política pública de Estado orientada al desarrollo de obra pública para el Perú que permita satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Tal sería el caso de un nivel ministerial especializado en obras públicas que no sólo fija la política sino que regula, planifica, gestiona y ejecuta la infraestructura pública multisectorial.

ii) Capacidad técnica y de gestión para crear una estrategia integral que promueva una visión común de corto, mediano y largo plazo sobre esquemas de gobernanza multinivel de la infraestructura pública para el desarrollo sostenible.

iii) Liderar políticas públicas de infraestructura que cumplan con cuatro condiciones básicas:

  • i) que sean holísticas, integradas y sostenibles,
  • ii) que abarquen una mayor y mejor dotación de infraestructura resiliente, segura e inclusiva y,
  • iii) que aseguren que la infraestructura sea diseñada y operada de una manera adecuada a los fines del desarrollo sostenible y,
  • iv) realice estudios técnicos de pre factibilidad y factibilidad financiera de proyectos de inversión.

iv) Fortalecer la toma de decisiones y formulación de políticas basadas en la evidencia, sobre la base de la provisión de datos e indicadores de monitoreo.

Argentina, Chile y Colombia, son países alineados con la agenda global de Desarrollo Sostenible y actualmente son miembros de la OCDE. Han incluido en sus políticas públicas nacionales y subnacionales los Objetivos de Desarrollo Sostenible con visión al 2030, metas, proyectos y programas exitosos que han permitido adoptar buenas prácticas para ser replicadas en la región, como a continuación destaco:

Caso Argentina. Desde el Programa de Monitoreo y Evaluación de Políticas de Obras Públicas de la Dirección Nacional de Transparencia, se asumió el compromiso de generar información periódica de las intervenciones del Ministerio. Esta tiene como objetivo contribuir a la toma de decisiones basadas en evidencia y acompañar la Agenda 2030, para la reducción de las brechas de desigualdad. Para ello, trabaja de manera conjunta con las áreas y organismos a través de la Red de Áreas de Monitoreo y Evaluación del Ministerio, organismos descentralizados y empresas, en la construcción de un sistema integrado de seguimiento de la información para dar cuenta del cumplimiento de las acciones enmarcadas como prioridades de gestión alineadas a la agenda 2030.

Para el 2022, son algo más de 1.329 obras y 804 proyectos (obras proyectadas) de infraestructura que promueven las condiciones para brindar servicios y garantizar derechos, vinculadas a diversas temáticas, como vialidad, seguridad, obras de energía y comunicaciones, salud, educación, infraestructura universitaria, así como las infraestructuras de cuidado. Argentina es pionera en la construcción de una política pública de infraestructura del cuidado que integra la infancia, la reducción de brechas de género, de desigualdad y de pobreza multidimensional, desarrollando un modelo innovador, abierto, federal e inclusivo denominado “La plataforma MapaInversiones”, que permite a la ciudadanía monitorear en tiempo real cada una de las inversiones que realiza el ministerio, como así también denunciar irregularidades. La construcción de estos mecanismos contribuyen a mejorar los procesos de transparencia y eficiencia que pueden ser adoptados por los países de América Latina y el Caribe.

Caso Chile. Para implementar la Agenda de Infraestructura, Desarrollo e Inclusión Chile 3030 se inició un proceso participativo público privado de construcción de una visión estratégica de Chile al año 2030, que se ha denominado “Plan Chile 30/30 Obras Públicas y Agua para el Desarrollo” liderada por el Ministerio de Obras Públicas. Esta agenda corresponde a una propuesta ministerial que fijó desafíos en infraestructura pública con un horizonte de largo plazo al año 2030 con servicios de infraestructura de alto estándar en todas las regiones del país, además de reducir las desigualdades en materia de infraestructura y gestión del recurso hídrico al año 2030 y generar la plena integración de las regiones (http://www.dirplan.cl/3030/Paginas/plan.aspx).

Adicionalmente, cuentan con el Fondo de Infraestructura, el cual busca fomentar y expandir para múltiples usos la inversión en infraestructura en Chile, cuyo objetivo es la construcción, ampliación, reparación, conservación, explotación, desarrollo, financiamiento e inversión en proyectos de infraestructura, incluidos servicios anexos a los mismos.

Toda la estructura institucional y de gobernanza de Chile en materia de competitividad/infraestructura, le ha merecido ocupar el primer puesto en el Ranking de Ciudades Latinoamericanas en el año 2022 del Reporte de Competitividad Mundial (WCY, por sus siglas en inglés) del Instituto Internacional para el Desarrollo Gerencial (IMD), enfocada en cuatro categorías: desempeño económico, eficiencia gubernamental, eficacia empresarial e infraestructura, que una vez ponderadas, dan como resultado la calificación obtenida por cada nación. En el aspecto referente a la infraestructura, la ‘cola’ de la lista la ocupan Venezuela y Perú, países que ocupan los puestos 63 y 59, respectivamente. Mientras que Colombia y Chile se ubicaron en las posiciones 56 y 47, respectivamente.

Caso Colombia. El Ministerio de Transporte a través del Instituto Nacional de Vías (INVÍAS), Subdirección de Sostenibilidad Grupo de Sostenibilidad, establece la Política de Sostenibilidad para la Infraestructura de Transporte como una contribución a los cambios y retos que trae consigo el desarrollo sostenible en el país. Esta política abarca todas las fases del ciclo de vida de los proyectos de infraestructura de transporte (planeación, ejecución y operación), a través de cuatro ejes estratégicos:

1) Proyectos sostenibles, que busca fortalecer la incorporación del componente de sostenibilidad en el ciclo de vida de los proyectos;

2) Comunidades sostenibles, que busca integrar las necesidades y conocimientos de las comunidades locales;

3) Institucionalidad sostenible, que busca fortalecer la capacidad institucional y la coordinación interinstitucional para la adopción del enfoque de sostenibilidad; e

4) Innovación sostenible, que busca usar métodos, procesos, tecnologías y maquinaria amigables con el entorno.

Intervenir de manera oportuna en la adopción y definición de una política de obra pública enmarcada en una institucionalidad sólida a nivel ministerial, con modelos de gestión flexibles, abiertos, transparentes y adaptativos bajos los Objetivos de Desarrollo Sostenible, sin duda sería la hoja de ruta adecuada que ojalá el Perú, con decidida voluntad política pueda considerar ¡En hora buena el debate para construir un sostenible, sin duda sería la hoja de ruta adecuada que ojalá el Perú, con decidida voluntad política pueda considerar ¡En hora buena el debate para construir un mejor País!